餐饮食品安全事关经济发展、社会和谐稳定、人民群众的身体健康和生命安全。无证餐饮业户数量多、规模小、流动性大、管理困难、食品存在的安全隐患比较大，作为食品安全监管部门，如何治理和规范餐饮无证经营，减少食品安全隐患，是目前必须面对和需要下大力气解决好的重要课题。

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　　一、无证餐饮经营的状况特点及背景原因分析

　　目前山东省无证餐饮单位约68000余家。青岛市具有固定经营场所的无证餐饮单位5715家，占餐饮单位总数的26.4%，其中，无证经营餐馆3638家，食堂554家，小吃店1124家，快餐店399家。从经营类别看，以餐馆和小吃店居多；从分布地域看，主要集中在城乡结合部、农村地区和中心镇农贸市场周边；从经营规模看，几乎全部是投资少、规模小、利润低的个体经营户和大小排档；从人员构成看，无证餐饮经营业户主要是下岗失业人员、流动人口、外来务工人员、无业人员等。

　　无证餐饮的存在和发展是伴随着市场经济、推进城市化建设的发展而发展的。之所以规范难、监管难、治理难，有其历史和现实、主观和客观等各方面的因素。

　　无证餐饮经营有其社会的自然性。民以食为天，餐饮业因谋生而出现、因消费需求而存在和发展。从历史背景看，一方面，为扩大就业政策、维护社会稳定，我国始终高度重视无业人员的就业问题，为此相继出台了一系列鼓励从业、安置就业的优惠政策，这也导致出现大量无证餐饮。另一方面，由于无证经营者对执法部门的监管，要么消极对立，要么暴力抗法，以往相关部门对餐饮无证经营管理近乎放任，食品药品监管部门在这样的历史背景下，接管餐饮食品安全监管工作，面临重重障碍。从社会现实看，一是无证餐饮业投资少、成本低、经营相对简单，造成大量无业人员愿意从事此类经营。二是社会发展不平衡，经济收入差距大，使得普通百姓对低廉餐饮有着近乎刚性的需求。

　　无证餐饮经营有其社会发展的现实性。从主观和客观方面看，一是小规模餐饮业许可准入难。二是外来人员为谋生临时设摊、流动经营。三是少数民族无证经营小餐饮难取缔。四是农家宴等号称"绿色"餐饮吸引了更多消费者。

　　无证餐饮经营有其监管难、治理难的客观性。一是政府职能部门之间缺乏沟通协调。有的地方政府为了支持下岗职工再就业，出台优惠政策支持小餐饮业发展，因与监管部门协调不及时，造成经营条件不符合发证要求，但考虑到民生和社会稳定因素，不宜取缔。二是无证餐饮从业人员法制观念淡薄。多数无证经营人员由于文化素质低、食品安全责任意识差、法律意识淡薄，对违法经营后果认识不清，很多经营者存在得过且过的心理。有的虽然知道法律法规有规定，但为牟取利润或逃避税费，有意规避管制。三是罚则过轻、违法成本太低。

　　无证餐饮经营有其一定社会经济发展阶段的必然性。当前，全国范围的无证经营久治不绝，除市场体制不健全外，仍然离不开社会经济发展的制约。我国目前正处于社会经济的转型期、城市化发展的起步期，城乡经济存在明显差距，进城务工农民、城市下岗职工等无业、低收入群体为改善生存条件、满足基本生存需要，考虑到无证经营成本低、操作方便简单，常常租个门面就开店、设个摊点就营业，使得无证经营有需求、有市场，得以生存发展。